美国商务部最近的一项初步调查发现，中国太阳能电池制造商将部分组装业务转移到东南亚的马来西亚、泰国、越南和柬埔寨，以此来逃避美国的关税。最终调查结果预计将在明年5月公布。不过，分析人士认为，即使是届时得出了同样的结论，美国也不会立即加征关税。
鉴于美国太阳能电池板需求量飙升，拜登政府已经在几个月之前宣布对这几个国家的进口实施为期两年的暂停关税措施。
美国应对气候变化雄心勃勃的目标是电力部门在2035年全面脱碳，实现零排放。在美国加速向清洁能源转型、迫切需要大量太阳能电池板之际，商务部的这一决定显示，中国在这一产业近乎绝对的主导地位令美国在是否限制进口中国产品的问题上左右为难。
中企蓄意规避关税
美国商务部从今年初开始对八家中国公司进行了长达8个月的调查，初步发现比亚迪香港、阿特斯太阳能、天合光能和越南光伏科技有限公司等四家中企将产能转移到柬埔寨、马来西亚、泰国和越南将组件稍经加工后再出口到美国，“此类行为相当于试图逃避现有的对来自中国的太阳能电池和组件征收反倾销税和反补贴税的命令。”商务部的新闻稿说。
早在2011年，美国商务部就曾认定中国向美国“倾销”太阳能电池板，并随机对中国进口此类产品征收高达250%的关税，导致中国进口的太阳能设备从当年的28亿美元降至2020年的不到4亿美元。
然而，加州的太阳能电池板制造商 -- 奥克辛太阳能公司(Auxin Solar)今年2月向商务部投诉说，虽然从中国的进口此后下降了86%，但从柬埔寨、马来西亚、泰国和越南的进口则激增了868%。此外，在此期间，中国向上述四个国家出口的原材料和太阳能电池板零部件也大幅增加。
根据美国法律，当有证据表明受反倾销和反补贴税订单约束的商品是在第三国进行组装时，商务部可以进行规避调查。奥克辛的投诉导致美国商务部在今年3月宣布将对这四个国家的太阳能设备制造商与中国公司之间的商业联系进行调查。
此前，一个名为美国太阳能制造商反中国规避的组织 (the American Solar Manufacturers Against Chinese Circumvention，A-SMACC)也曾在2021年8月通过华盛顿威利·赖因（Wiley Rein LLP）律师事务所向联邦政府提交请愿书，要求调查来自马来西亚、泰国和越南的非法规避对华反倾销和反补贴税的太阳能电池和组件。该请愿书指出，中国在马来西亚，泰国和越南开设工厂，将太阳能制造转移，为规避美国的上述关税创造了一条明显的途径。
“当第一次针对中国太阳能电池和太阳能电池板征收关税时，许多中国公司就宣布，他们将立即将组装业务转移到其他国家以逃避关税。”美国太阳能电池板制造商团体的代表律师、威利律师事务所的合伙人蒂莫西·布莱特比尔 (Timothy Brightbill) 说。“中国对此毫不掩饰。”
除了倾销以外，中国太阳能板产业面临的另一挑战是，很多厂商被控在新疆侵犯人权和强迫劳动。美国海关也开始扣留从一些中国公司进口的太阳能电池板，这些公司据认为从新疆强迫劳动中采购产品。最近，美国国会共和党籍参议员马可·鲁比奥（Marco Rubio）和共和党籍众议员迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）联名致信拜登政府，强调实现清洁能源目标不应忽略对中国光伏产品的进口限制。
华盛顿智库史汀生中心研究分析师，东南亚能源、水和可持续发展项目副主任考特尼·韦瑟比（Courtney Weatherby）说，鉴于中国劳动力成本上升，很多中国公司将业务转移到亚洲其他国家，中国太阳能板企业虽然也因此在东南亚国家投资建厂，但是这并不是唯一的原因。她在一封给美国之音的电子邮件中说：“中国公司在马来西亚、泰国和越南生产太阳能电池板的任何决定无疑在一定程度上是出于担心避免与中国太阳能制造有关的纠纷。”
不过，美国商务部明年5月的最终调查也可能会有不同的结论。美国太阳能板厂商的律师布莱特比说，案子还没有结束，不过商务部已经迈出了积极的第一步。他在接受美国之音采访时说：“我认为这个初裁是美国国内太阳能制造业的胜利，也是美国太阳能发电长远未来的胜利。作为一个国家，我们不想依赖中国或东南亚的太阳能制造。”
中国占比95%，美国深陷两难
商务部的这一初步认定本身虽然仅仅事关两项具体的贸易令，然而，该决定及相关调查被认为凸显出美国在加速向清洁能源转型之际面对中国进口的挑战，一方面发现中国公司有违法行为，但又决定至少暂时继续进口。
“政府政策彼此矛盾，拜登的解决方案是，如果他们违法了，我们就会认定他们有罪，就像现在发生的，至少初步决定如此。但是，我们又不惩罚他们，至少不是马上，因此这将使进口还要持续好几年。”华盛顿智库战略与国际问题研究中心(CSIS)贸易专家威廉·赖因施(William A. Reinsch)说。
来自中国等一些亚洲国家的制造商的进口占美国所用全部太阳能电池板的80%以上，《华尔街日报》最近报道说，如果要跟中国在这一领域一争高下，美国几乎需要从零开始建立一条供应链。
商务部始于今年3月的调查导致美国各地的太阳能项目被取消，为了缓解压力，拜登总统在今年6月宣布，豁免这四个东南亚国家进口太阳能电池板的两年关税。
威利律师事务所的国际贸易律师布莱特比尔说，因此，这意味着，商务部即使几个月后调查完成时得出相同的结论，认定中国公司蓄意规避关税，美国也不会对在两年的暂停期内这些产品加征任何关税。
美国在1950年代发明了光伏技术，在此后长达几十年的时间里一直是全球太阳能创新和制造领域毋庸置疑的领导者，然而，批评人士说，在中国巨额政府补贴的冲击之下，美国的太阳能厂商一家家被压垮，在全球太阳能组件出货量中的份额从2004年的13%下降到2021年的不到1%，而中国的份额则从几乎为零增加到今天的近85%，而且甚至正在向100%逼近。国际能源署今年7月的一份报告说，对于太阳能组件而言，未来几年中国主导该市场的比例可能会上升到95%。“世界用于太阳能电池板生产的关键组件的供应到2025年将几乎完全依赖中国。”报告警告说。
战略与国际问题研究中心的赖因施指出，美国现在一方面觉得必须坚持规则，因为规则是经济体系得以运作的基础，而且如不维护规则，我们的制造业会进一步空心化。但在另一方面也有观点强调，应对气候变化更重要，美国要加快而不是放慢向清洁能源过渡，对中国进口加征关税只会放慢这一进程。
旨在推动美国太阳能开发利用、其成员包括太阳能板安装公司和中国太阳能厂商的行业组织“太阳能工业协会”（the Solar Energy Industries Association，SEIA)批评说，商务部上星期公布的初步调查结果为今后几年的太阳能发展铸成大错。该协会主席阿比盖尔·霍珀（Abigail Hopper）发表声明说：“这一决定将使价值数十亿美元的美国清洁能源投资搁浅，并导致美国高薪清洁能源工作岗位大量流失。”
代表美国本土太阳能制造商的组织则对商务部的初步裁决表示欢迎。大力提倡制造业回流的组织美国繁荣联盟（Coalition for a Prosperous America, CPA）的传播总监尼克·亚科维拉(Nick Iacovella)将这一初裁称为美国制造业工人的胜利。亚科维拉还对美国之音说，美国国内公司已经具备了一定的太阳能产品产能，已经实际上可以满足大约20%的需求，如果能坚持贯彻执行美国贸易法、以及为大力发展清洁能源产业的《通货膨胀削减法案》，约三到五年后美国本土就可能会出席一个几乎完全独立的太阳能供应链。
此外，亚科维拉还指出，美国并不是要完全禁止中国进口。他说：“但需要指出的是，商务部发现这些中国企业非法规避关税，并不代表我们不进口他们的产品，美国只是不允许他们以低价非法倾销，而他们这样做的唯一目的就是不公平地企图让美国公司破产。”
随着美国大力致力于向新型能源转型，政治分析人士近年来不断提醒说，一个强大的太阳能产业对美国的能源安全和实现低碳未来的目标至关重要，但这一领域不能任由中国主导，如果美国不能建立自己的供应链，就相当于能源需求从依赖中东转向依赖中国，而且其程度将是空前的，远远超过对欧佩克依赖的程度。世界的关键供应链如此依赖任何一个国家都是极其危险的，更不要说是中国。
鉴于美国目前严重的产业空心化状态，美国近年来忽然发现，从稀土、到芯片、到医药产品和太阳能板等等种种所谓的关键命门产品样样攥在中国手里，近年来虽有迹象显示制造业开始大量回流，但产业链的重振绝非一朝一夕之事。 “我们没有足够的钱来保护所有的一切。”战略与国际问题研究中心的赖因施说。
这位曾在克林顿政府出任商务部副部长的前政府高级官员说，美国只能在轻重缓急之间来权衡取舍。他说，美国的泰迪熊产业已经转移到中国了，但那并不事关国家安全，然而，高端半导体芯片则不同，所以政府投以高达千亿美元的巨资。至于太阳能板，他说：“我们是否像重视芯片一样重视太阳能电池板？我不这么认为，但跟泰迪熊比起来，我们当然更重视太阳能板。”
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