法律知识：印第安人部落法，第一部分 American Indian Tribal Law, Part I

美国人把每年10月的第二个星期一定为联邦假日，称为“哥伦布日”。10月13号是2003年的哥伦布日。哥伦布是意大利著名航海家，他为了证实地圆说，在1492年横渡大西洋，到达现在的美洲大陆，但他误以为自己到达东方的印度，因此把当地的土著居民称为印第安人。之后，白人殖民者纷纷而来，使得印第安人独特的文化和生活方式受到巨大的冲击，双方的冲突也由此产生。在美国，印第安人和联邦政府在自治权，特别是土地拥有权问题上的法律争执一直持续到现在。让我们回顾一下美国早期土著印第安人和联邦政府之间是如何相处的。

*联邦政府和印第安人部落的早期关系*

哥伦布发现美洲新大陆以后，第一批登上现在美国土地的欧洲人发现，这里已经有500多个印第安人部落。这些部落后来和英国统治下的北美殖民地签定了一系列双边关系条约。到18世纪，北美13个殖民地摆脱英国的殖民统治，成立了美利坚合众国，并制定了联邦宪法。

爱达荷州大学法律教授道格·纳什说，宪法授权国会管理和印第安人部落之间贸易的权力。他说：“宪法提到，涉及各州之间以及与外国和印第安人部落之间的贸易，由国会全权控制，这一条款给予政府在管理印第安人事务方面广泛的权力。宪法还包括签定条约条款。美国的确和印第安人部落签定了许多条约。这些条约是美国根本大法宪法的一部分，它们高于州的法律和宪法，这一点非常重要，因为它使印第安人部落可以保护自己权利不受各州以及地方政府可能的侵犯。”

1790年，国会又通过“贸易和交流法”，给予政府处理印第安问题以及与印第安部落进行土地交易的专有权，不准个人或组织同印第安部落签定条约或合同。19世纪初，美国联邦最高法院在早期审理的三起案子中，进一步明确了联邦政府和印第安人之间的关系。由于这三起案子都是在约翰·马歇尔首席大法官任职期间审理的，因此又被称为“马歇尔三部曲”。

*马歇尔三部曲*

1823年，联邦最高法院在一起涉及印第安人土地权的案子中判决说，印第安人只有土地的合法居住权，在没有联邦政府同意的情况下，他们无权向任何人出售属于联邦政府的土地。

南达科他州大学法律教授弗兰克·波默斯海姆说：“这个案子确立了‘发现学说’原则，判决指出，无论哪个欧洲国家先来到美洲大陆，它就拥有印第安人部落土地的所有权，也就是说，印第安人土地的所有权属于发现这片新大陆的欧洲国家，当美利坚合众国成立时，土地所有权转交给了美国。但是，判决并没有说，印第安人什么权利都没有，而是说他们有土地的居住使用权。因此，这个充满了殖民者思想的判决一方面确立了美国政府的土地拥有权，另一方面也承认印第安人部落拥有土地的某些财产权，也就是居住使用权。”

在1831年发生的另一起案子中，切罗基印第安人部落上诉联邦最高法院，要求法庭颁布禁令，阻止乔治亚州政府把该州的法律强加于切罗基部落保留区。但是，联邦最高法院提出，它只有原始管辖权，即它只有权处理联邦宪法明确规定的事务，由于切罗基部落提出的动议不属于这类事务，因此法庭拒绝颁布禁令。这样，联邦最高法院等于做出了有利于乔治亚州政府的判决。联邦最高法院在这起案子中确立了指导联邦政府和印第安人关系的一条重要原则，即印第安人既不是美国公民，也不是外国公民，而是所谓的“国内依附民族”，直接接受联邦政府的监护和管理。直到19世纪20年代，美国国会才通过法律，给予印第安人美国公民的地位。

土著美国人权利基金会的基思·哈普尔解释了什么是“国内依附民族” 。他说：“‘国内依附民族’介于中国和美国这样的主权国家以及企业和个人这样的非主权实体之间。法庭一方面认可我们的民族地位，另一方面又不承认我们有国际上认可的绝对主权。”

华盛顿大学法学院教授鲍伯·安德森进一步解释说：“‘国内依附民族’是说印第安人在他们原来的土地，即现在的保留区内有独立的政府和内在自治权。这些权力不是美国授予的，而是一直就有的，因为他们在欧洲人到来之前已经在这片土地上生活，因此有权管理自己的事务。他们制定有关部落成员和领土规章的内在权力没有因为欧洲人的到来而丧失，他们失去的是向他人出售土地的权力，因为只有联邦政府才有权出售土地。印第安人还失去了和其它部落建立外交关系的能力，他们再也不能和其它国家，例如英国和法国签定条约，而要依靠美国政府保护他们的土地和抵御外来侵略。”

内布拉斯加大学北美西方法律史教授约翰·文德尔认为，法庭对“国内依附民族”的解释也随着时间的变化而变化。他说：“有时候，法庭非常重视‘国内’和‘依附’这两个词，准许联邦和州政府干涉美国印第安民族的事务。有时候，法庭又强调民族的一面，给予印第安部落更多管理自己土地和生活的权利。就这样，法庭的解释也在不断变化。”

下面介绍第三起案子。1832年，一个非印第安人在没有经过他所在的乔治亚州同意的情况下，进入切罗基印第安人部落保留区，被州法庭判定有罪。联邦最高法院在这起案子中判决说，印第安人部落在联邦政府和国会的保护之下，各州对印第安保留区的任何人都没有管辖权。这个案子再次确立了联邦政府和国会对印第安人的控制权。

弗兰克·波默斯海姆教授分析了马歇尔三部曲从整体上对印第安人的影响。他说：“许多人把‘马歇尔三部曲’视为印第安人法律的基础案件，它们确立了一些非常重要的原则，指导印第安人法律的发展。这些法律积极的一面是，它们努力不将州法律强加于印第安人保留区；这些法律负面的影响是，它们指出印第安部落不能拥有自己的土地，联邦政府对印第安人保留区拥有广泛的控制权。”

*土地分配法和有关的法律争执*

19世纪，美国政府建立了一些大的印第安人保留区。由于西部保留区的面积非常大，因此随着横跨美国铁路的修建，人们认识到可以把更多的白人拓荒者移居到这些地方，因此国会开始逐步减少属于印第安人保留区的土地。在这个历史背景下，1887年，国会通过了马萨诸塞州参议员达维斯提出的土地分配法，又称“达维斯法”，这条法律的目的是要使美国的印第安人从游牧民族变为农民。结果，印第安人原来的部落结构日益薄弱，许多印第安人无法适应新的农业生活。在“印第安人土地分配法”通过之前，印第安人保留区的土地面积约为一亿四千万公顷，这项法律通过之后，国会把保留区的土地面积减少到4千万公顷。那么，其它土地到哪里去了呢？其中一大部分分片划给了印第安人。印第安人保留区被划分为每块160公顷的土地，每个印第安人家庭的男性户主都能分配到一块地。政府把分配后剩下的土地卖给白人拓荒者。“印第安人土地分配法”标志着联邦政府对印第安人的政策发生大的转变。

明尼苏达州印第安土地基金会主席克里什·斯坦布鲁克说，印第安人最初很难适应土地拥有权的观念。他说：“按照印第安人的想法，人们怎么能拥有土地呢？没有人可以真正拥有土地，因为它是大地母亲的一部分。但是，欧洲人来到美洲大陆后，也把他们对土地拥有权的观念带到这里，他们认为，每一片土地都有被拥有权。过去几百年中，印第安人一直在努力适应这种土地拥有权的模式。”

弗兰克·波默斯海姆教授说：“把土地分配给印第安人个人以及出售多余的土地，这两点给印第安人部落造成严重的危害，因为保留区内的大片土地后来都被联邦政府和非印第安人个人拿去。从1887年到1934年，保留区内大约9千万公顷土地被非印第安人所控制，严重影响了印第安人控制和管理自己土地的能力。”

“土地分配法”的另一个问题是，分配到土地的印第安人去世后，土地将传给他的亲属和继承人，但由于土地面积没有增加，因此一片土地可能分给上百人拥有，任何人想使用这片土地都很困难。

20世纪初，联邦政府和印第安人之间的关系因“土地分配法”的实行而变得非常紧张。

1903年，一起涉及印第安人保留区的案子上诉到联邦最高法院。这个案子说的是，联邦政府派人到俄克拉荷马州两个印第安人部落保留区分配土地。根据联邦政府和这两个部落原来签定的条约，联邦政府如果要让印第安人部落转让更多的土地，必须得到印第安人部落四分之三成年男子的同意。但是，联邦政府没有满足规定要求的人数。之后，国会强行通过土地转让实施法，要求对部落的土地进行分配。在这种情况下，一位印第安部落酋长把政府告上法庭。联邦最高法院的判决再次确定国会对印第安人事务的绝对控制权，印第安人部落败诉。

亚利桑那州大学法律和美国印第安人研究学教授罗伯特．威廉姆斯分析了法庭的判决。他说：“联邦最高法院判决说，国会有终止某项条约的绝对权力，法庭对此无能为力。即使国会通过的法律与条约不符，法庭也不能干涉。”

*“印第安人重组法”和印第安人政策的变化*

在美国国会通过“土地分配法”后的几十年中，印第安人没有象政府所希望的那样，因为分配到土地而从游牧部落转变成农民。到了20世纪20年代到30年代，政府的政策制定者认识到，需要对印第安人政策进行重新修订。在弗兰克林·罗斯福担任总统期间，作为经济复苏计划的一部分，国会1934年通过了“印第安人重组法”。这项法律试图恢复印第安人管理自己财产，主要是土地财产的权利，避免保留区内的资源进一步被剥夺，以及恢复印第安人在部落基础上的自治。

教授弗兰克·波默斯海姆教授分析说：“‘印第安人重组法’妥善地解决了‘土地分配法’存在的问题，规定不再对印第安人保留区的土地进行分配，1934年分配的土地将以托管的方式由政府永久管理，而且不轻易把土地卖给非印第安人。‘印第安人重组法’结束了‘土地分配法’造成的损害，这是它积极的一面，但对已经造成的损害却没有加以弥补。”

罗伯特·威廉姆斯教授说：“1934年后，印第安人保留区的土地面积大幅度减少，但他们仍然控制着几乎4千万公顷的美国土地。‘印第安人重组法’规定，在保留区的土地上，印第安人部落可以继续行使有限的自治权。”

美国早期历史显示，印第安人先于欧洲人生活在美洲大陆，却没有得到他们居住土地的所有权。他们和联邦政府在土地所有权问题上的矛盾由来已久。从地位上讲，他们是“国内依附民族”，在保留区内的自治权相当有限。20世纪70年代后，美国印第安人的境况开始逐步改观。