法律知识：印第安人部落法，第二部分 American Indian Tribal Law, Part II

在印第安人部落法的第一部分，我们谈了美国历史早期印第安人的地位很低，他们既不是美国公民，也不是外国国民，而被联邦最高法院判定为“国内依附民族”，直到1920年才被正式给予公民地位。他们在保留区内有限的自治权受到国会的限制。20世纪60年代后，印第安人的境况开始逐步改善。在印第安人部落法的第二部分，我们要谈两个问题，一是印第安人如何保护自己的合法权利，二是联邦和印第安人部落法的司法管辖范围。

*印第安人部落的法律意识提高*

从19世纪后期到20世纪60年代，美国联邦政府先是通过土地分配政策，试图将印第安人从游牧民族转为农民，进一步与美国主流社会融合。这个目标没有达到，联邦政府便决定恢复印第安人在部落基础上的自治，给予他们在保留区内更多的自主权，由于这个办法也不是非常有效，之后又采取“终止政策”，即结束联邦政府对某些印第安人部落的托管责任以及诸如教育和医疗保健等社会服务，交由各州管理，同时为限制印第安人的自治，把许多印第安人安置到城市就业。印第安人失去越来越多的土地，部落经济状况每况愈下，于是他们和联邦政府之间的矛盾日益激化。

20世纪60年代，美国民权运动风起云涌，促使印第安人更加积极地争取自身的法律权利。亚利桑那大学法律和美国印第安人研究学教授罗伯特·威廉姆斯介绍了当时的历史背景。他说：“美国民权运动的主要目标是争取黑人和其他少数民族的权利。作为这个运动的一部分，印第安人部落开始到美国法庭争取自己的权利，其中很多权利包括在历史上联邦政府和印第安人签定的条约以及国会通过的立法中。”

威廉姆斯教授说，联邦最高法院在一系列重要判决中指出，印第安人和联邦政府签定的条约和国会通过的立法虽然有些已有半个世纪，甚至一个世纪之久，但根据美国的法律，其中对印第安人做出的权利保证仍然应该得到承认。威廉姆斯教授认为，在这段社会动荡不安和少数民族权利显著提高的历史时期，印第安人部落在美国政治中的地位也变得非常重要。

*政府对印第安人政策的变化*

印第安人境况的改善还表现在联邦政府开始归还印第安人的一部分土地，并给予他们更多自主权。内布拉斯加大学北美西方法律史教授约翰·文德尔说：“联邦政府对印第安人的政策开始转变，因为让印第安人有更大自主权被看作是改善他们生活的关键。于是联邦政府决定给予印第安人部落更多处理自己事务的权利，同时努力归还从他们那里得到的土地。”

20世纪70年代，美国总统尼克松宣布结束对印第安人不负责任的“终止政策”，实行“民族自决”的法律计划，把更多决策权交给印第安人部落。

1975年，美国国会通过《印第安人自决和教育援助法》，帮助印第安人承担掌握自己生活方式的角色。威廉姆斯教授说：“这个计划把印第安人部落政府作为美国政府体制的永久成员，并使之制度化。印第安人部落取得了和州一样稳固的地位。这个计划还承认印第安人的自治权，允许印第安人建立行政机制和程序，以确保印第安人部落能够实施自己的法治，并得到保留区内重要的自治权。”

1988年，美国国会通过《印第安人赌博管理法》，重申致力于促进部落经济发展、自给自足和建立强有力的部落政府的决心，同时承诺继续履行联邦政府对印第安人的托管责任。根据政府给予印第安人的特权，虽然美国大多数州禁止开设赌场，印第安人却可以在自己的保留区内开设赌场，而且，如果印第安人在保留区或托管地内工作和生活，不用向所在的州政府缴纳所得税和财产税，但他们要缴纳联邦所得税。

*印第安人的状况开始改善*

南达科他州大学法律教授弗兰克·波默斯海姆认为，20世纪60年代之后，印第安人的实际状况开始发生转变。他说：“20世纪60年代开始进入印第安人法律的现代化时期，这个时期的特点是，要求加强印第安人部落自主权，由部落政府更多地处理自己事务已经成为大的趋向，对此联邦政府至少在口头表示支持。从20世纪60年代到现在，我们都处于有意义的自决时期，印第安人部落都赞同自决，因为他们希望掌握自己的未来。就印第安人政策而言，总趋向是提高印第安人的自治能力并促使其成为现实。我认为，从总体上来说，这些都做到了，印第安人部落政府比以往更进步和活跃，而且在部落法庭更多地参与实施和解释法律。”

威廉姆斯教授对此表示赞同。他说：“印第安人部落政府逐步壮大，他们在保留区的控制等问题上开始行使新的司法管辖权。联邦政府和印第安人部落早期签署的条约中做出的保证有史以来第一次得到承认，印第安人部落作为得到承认的主权实体继续存在下去，他们在自己保留区内的自治权也得到承认。”

*法庭对印第安人权利的重新解释*

美国法庭做出的一系列判决也开始倾向于保护印第安人的权利。例如，美国内政部印第安事务局1970年根据联邦法律，在招聘雇员时采用了对印第安人优先考虑的政策。但是，有人以这种做法是种族歧视为由，在法庭上对这条法律提出挑战。联邦最高法院判决说，印第安人管理自己事务的权利非常重要，足以成为印第安事务局为印第安人提供优先雇用政策的理由。在1978年处理的另一起案件中，联邦最高法院做出判决，裁定印第安人部落对本部落成员有刑法管辖权，即使这名成员因在本部落保留区的犯罪已受到联邦政府起诉，他所在的部落仍然有权出于自身利益对其实施本部落的刑法，宪法规定的“双重危境”原则在这里不适用。所谓“双重危境”原则，即任何人不得因同一罪行而两次遭受生命或身体的危害，也就是说，不能因同一犯罪而受两次审判。法庭说，由于印第安人部落属于单独主权实体，因此拥有独立的司法管辖权。

下面介绍一起发生在20世纪后期的案子，这起案子可以追溯到1887年土地分配法时期。当时，美国联邦政府把印第安人保留区的土地划分给印第安人家庭。但作为土地的受托方，政府把一些土地租给白人拓荒者，用做勘探石油和天然气、木材加工、放牧以及农业耕作，租用土地所得的收入由印第安事务局以土地托管基金的方式征收和管理。土地分配政策的问题是，分配到土地的印第安人去世后，土地将传给他的亲属和继承人，但由于土地面积没有增加，一片土地可能分给很多人，这给政府对土地拥有情况进行财务记录造成了很大困难，最终政府把哪些印第安人应该得到收入的记录丢失了。在要求政府对他们的土地财产情况做出解释却得不到答复的情况下，印第安妇女埃露易斯·科贝尔把政府告上法庭。科贝尔回忆说：“因为得不到答复，我就到美国首都华盛顿寻求帮助。从小受到的教育告诉我们，如果到政府机构寻求帮助，总是可以得到答复的。我找到印第安人的受托方美国内政部。他们的答复是：你为什么不到法庭告我们呢？我就在1996年6月10号，以联邦政府对印第安人财产管理不善为由提出诉讼。”

埃露易斯·科贝尔找到“土著美国人权利基金”，要求这个组织代表她个人和50万印第安人提出诉讼。“土著美国人权利基金”的法律顾问基思·哈普尔谈了打这场官司的原因。他说：“我们希望通过科贝尔一案，促使政府切实履行它作为印第安人受托方的责任。美国政府控制印第安民族已经一百多年了，印第安人保留区的事务都由它决定，它也一直以受托者自居，但从不承担这方面的责任。”

2003年9月，美国首都华盛顿哥伦比亚特区的联邦法庭判决说，联邦政府不仅要说明印第安人土地托管基金里的某些钱是怎么花的，而且要对托管基金1887年设立以来所接受的每一块钱做出解释。这个判决被印第安人看作争取自己权利的一大胜利。

威廉姆斯教授指出，发生在20世纪70年代之后的这几起案子说明，印第安人是可以运用法律手段保护自己权利的。他说：“这些案件说明，美国印第安人认识到，虽然他们在几个世纪前沦为美国的殖民地居民，但美国的法律制度也为人民的各项权利提供保证和保护，许多权利包括在联邦政府和印第安人签署的条约以及国会通过的法案中。于是，在20世纪70年代和80年代，印第安人部落就到美国法庭要求保护自己的权利。上面提到的几起案子都说明，印第安人部落可以根据联邦宪法，为争取和保护自己的权利提出诉讼，他们完全可以利用美国的法律制度做到这一点。有些案子他们获胜了，有些案子他们败诉了。但是，这正说明美国的法律制度承认印第安人的权利，同时为印第安人提供了一个有效的司法形式，使他们能够在21世纪多文化的社会中为自己的权利辩驳。”

*印第安人部落法和联邦法律之间的关系*

波默斯海姆教授说：“大多数印第安人部落都有自己的法律。他们有选举产生的立法机构，叫做部落议会，他们有自己的司法机构，称为部落法庭，他们还有经过选举产生的首领，职能相当于州长或者总统。大体上说，凡是联邦和州政府有的三权分立职权部门，印第安人部落也都有。”

爱达荷州大学法律教授道格·纳什说：“大多数印第安人部落都有部落成文法和裁决部落内部事务的部落法庭。几乎每一个部落都有刑法，比较而言，印第安人部落刑法在确定那些行为是犯罪方面和州以及联邦政府的刑法没有太大区别。部落刑法适用于本部落内部管辖范围，通常是保留区里的印第安人。”

纳什教授说，有一套联邦法律适用于保留区的印第安人和进入保留区的非印第安人，如果非印第安人在印第安人保留区触犯法律，侵害了印第安人或印第安人的财产，就构成联邦犯罪，要面临联邦法庭的起诉。如果非印第安人在印第安人保留区内对彼此犯了罪，则交由犯罪活动所在的州处理。如果印第安人在本部落的司法管辖范围内犯了重罪，联邦政府和部落法庭都可以对他提起公诉和审判。如果他在本部落以外的另一个部落犯了罪，根据国会颁布的法律，犯罪活动发生的部落和联邦政府都具有司法管辖权。

但是，有人对有关法律提出了挑战。一起案子已经上诉到联邦最高法院，要求就这一情况重新进行审理。在这起案子中，一名印第安人涉嫌在另一个部落犯了罪，被部落法庭判定有罪，之后，联邦法庭提出要以违犯联邦法律为由对他提起公诉。在通常的情况下，这种案子不会引起争议，也不会造成“双重危境”，因为印第安部落被看作单独的主权实体。但是，犯罪嫌疑人提出，美国联邦最高法院在国会通过这项法律之前，在另一起类似案子中判决说，印第安人部落对保留区内的非本部落成员的犯罪没有司法管辖权。他提出，国会的法律和联邦最高法院的判决发生冲突，因此无效。目前，这个案子有待联邦最高法院的判决。

波默斯海姆教授认为，这项判决将非常重要。他说：“法庭不仅要判决国会的法律是否合法，而且还要裁定究竟由谁来决定部落自主权。研究这个领域的很多人都了解，在美国历史上，印第安人事务的决定权取决于美国国会，但这个案子似乎提出应该把决定权交给联邦最高法院，这可能是裁决此案时要决定的一个重要问题。”

波默斯海姆教授解释说，由于联邦最高法院在以往的判决中不是很倾向于印第安人，如果对此案的判决表明印第安人事务决定权在联邦最高法院，而不在国会，印第安人部落就会担心，印第安人的自主权会受到进一步限制。