Srbija je na zadovoljavajući način primenila ili se na zadovoljavajući način bavila sa deset od 13 preporuka sadržanih u Četvrtoj rundi izveštaja o evaluaciji - koja je dodatak Drugom izveštaju o usklađenosti - dok tri preporuke ostaju delimično sprovedene, ocenio je Greko (GRECO - Grupa država protiv korucije), telo Saveta Evrope za praćenje borbe protiv korupcije u izveštaju objavljenom u petak.
Greko podseća da je uputio 13 preporuka Srbiji u oblasti sprečavanja korupcije u kojima se bavio pitanjima rada parlamenta i nezavisnosti sudija i tužilaca.
Kada je reč o načinu rada poslanika, većina preporuka koje je uputio Greko sada je na zadovoljavajući način ispoštovana, navodi se u izveštaju.
Dodatno je unapređena transparentnost u procesu izrade zakona, državni organi blagovremeno objavljuju nacrte zakona na javnim sajtovima, amandmani na zakonske predloge se objavljuju onlajn, efikasniji proces učešća javnosti u zakonodavnom procesu u preliminarnoj fazi uspostavljaju se i organizuju javne rasprave u Skupštini o važnim zakonima, navodi se u izveštaju.
Preostalo je da se u Poslovnik Narodne skupštine unesu konkretni rokovi. Upotreba hitnih postupaka je značajno smanjena, iako do sada nisu uvedena jasnija pravila koja bi strožije uokvirila ovu praksu, ocenjuje Greko.
"Zakon o lobiranju je podržan nizom podzakonskih akata i aktivnostima obuke i podizanja svesti. Usvajanje Kodeksa ponašanja za poslanike, zajedno sa Smernicama za njegovu primenu, podizanje svesti i obuku predstavljaju veliki korak napred", ocenjuje se. "Osnovana je Etička komisija i imenovan je poverljivi savetnik".
Što se tiče sudija i tužilaca, usvajanje ustavnih reformi omogućilo je sprovođenje većine preporuka Greko. Sastav Visokog saveta sudstva (VSS) sada čine većinom sudije koje biraju njihove kolege, a ukinuto je članstvo po službenoj dužnosti predstavnika izvršne i zakonodavne vlasti, navodi se.
"VSS je po Ustavu priznat kao nezavisno telo, koje garantuje nezavisnost sudova i sudija. Preduzete su mere za jačanje transparentnosti njenih aktivnosti i njene budžetske autonomije. Znatan deo članova Visokog tužilačkog saveta (VTS) sada su tužioci koje biraju njihovi kolege, a članovi koje imenuje Skupština imenuje se postupkom koji jača pluralizam mišljenja i obezbeđuje izvesnu depolitizaciju u ovim imenovanjima", ocenjuje Greko.
Međutim, ta organizacija "žali što parlament nastavlja da igra takvu ulogu u imenovanju nekih članova VST-a, a ministar pravde ostaje član Visokog saveta tužilaštva po službenoj dužnosti – iako više ne glasa u disciplinskim postupcima".
Pozdravlja se normativni okvir i metode za poboljšanje objektivnosti i transparentnosti procedura zapošljavanja i napredovanja sudija i tužilaca.
Organizovane su aktivnosti obuke i podizanja svesti za veliki broj sudija i tužilaca, posebno preko Pravosudne akademije, navodi Greko. Sistem za ocenjivanje rada sudija i tužilaca je ojačan kako bi se obezbedila transparentnija i pravičnija procedura.
Usvajanje "Smernica za sprečavanje neprimerenog uticaja na sudije" ide u dobrom smeru, a Etički odbor VSS igra ulogu u pogledu sudijske etike, uključujući i imenovanje poverljivog savetnika, ocenjuje Greko.
"Treba pozdraviti usvajanje Etičkog kodeksa za tužioce, kao i formiranje Etičkog odbora VST-a i imenovanje njegovog poverljivog savetnika", zaključuje se.
Greko dalje navodi da Zakon o sprečavanju korupcije - izmenjen prema preporukama Greko, kao i relevantni priručnici i smernice namenjeni javnim funkcionerima - unapređuju pravila o sukobu interesa koja se primenjuju na poslanike, sudije i tužioce.
"Oni pružaju neku osnovu za rešavanje sukoba interesa", ocenjuje organizacija koja se bori protiv korupcije.
U nastavku prenosimo detaljniji opis preporuka Greko po pomenutim oblastima i presek onoga što su vlasti u Srbiji do sada, prema oceni Greko, sprovele:
Skupština Srbije i sporna hitna procedura
U preporukama koje se tiču rada parlamenta, Greko je preporučio da se transparentnost zakonodavnog procesa dodatno unapredi obezbeđivanjem prakse da se nacrti zakona, amandmani na nacrte i dnevni red i rezultati sednica odbora blagovremeno obelodanjuju, da postoje odgovarajući vremenski okviri za podnošenje izmene i dopune i da se hitan postupak primenjuje kao izuzetak a ne kao pravilo. Zatražio je i dalji razvoj pravila o javnim raspravama i obezbeđivanje njihovog sprovođenja u praksi.
Ova preporuka je bila delimično sprovedena, ocenio je bio Greko. Preciznije, Greko je potvrdio da je postignut napredak u cilju blagovremenog objavljivanja rada parlamenta, ali je napomenuo da ostaje da se unesu konkretni vremenski okviri u pravila. Takođe je konstatovano da je pribegavanje hitnoj proceduri za usvajanje zakona značajno smanjena, ali da nisu evoluirala odgovarajuća skupštinska pravila, što je i dalje ostavljalo previše prostora za uvođenje kasnih amandmana bez odgovarajućeg javnog informisanja i rasprave.
Vlasti Srbije, navodi se u izveštaju, sada ponavljaju da se hitna procedura u Skupštini koristi samo u ograničenom broju slučajeva u pogledu usvajanja zakona (9 odsto tokom 12. saziva – od avgusta 2020. do februara 2022.) i na umeren način u pogledu drugih akata kao što su strategije, odluke, zaključci, autentična tumačenja (32 odsto tokom 12. saziva). Ukazuju da nije bilo promena u skupštinskom pravilniku.
"Pošto nije došlo do pomaka u poboljšanju formalnih parlamentarnih pravila koja imaju za cilj da uokvire vreme za objavljivanje rada parlamenta i korišćenje hitne procedure, Greko može samo da zaključi da preporuka i ostaje delimično sprovedena", navodi se u izveštaju.
Prevencija korupcije u odnosu na sudije
U delu koji se odnosi na nezavisnot pavosuđa, Greko je preporučio i promenu sastava Visokog saveta sudstva, posebno isključivanjem Narodne skupštine iz izbora članova VSS, pod uslovom da najmanje polovina njenih članova budu sudije koje biraju njihove kolege i ukidanjem članstva po službenoj dužnosti predstavnicima izvršne i zakonodavne vlasti; preduzimanje odgovarajućih mera za dalji razvoj uloge Visokog saveta sudstva kao istinskog samoupravnog tela koje deluje na proaktivan i transparentan način.
Podseća se da je u Drugom privremenom izveštaju o usklađenosti ova preporuka ostala delimično sprovedena. Greko je utvrdio da je prvi deo preporuke sproveden kroz amandmane na Ustav. U vezi sa drugim delom preporuke, konstatovano je da je izmenjenim Ustavom ustanovljen Visoki savet sudstva kao nezavisno telo koje treba da garantuje nezavisnost sudova i sudija, kao i da su preduzete dalje mere za jačanje transparentnosti njegovog rada i aktivnosti, ali da je ostalo da se preduzmu mere kako bi se obezbedila njena budžetska autonomija.
"Srpske vlasti sada izveštavaju da član 4. novog Zakona o VSS organizuje detaljnu proceduru za pripremu predloga budžeta Saveta, pod isključivom nadležnošću VSS. Predlog se podnosi samo na mišljenje ministru finansija, koji može da organizuje konsultacije sa predsednikom VSS i Budžetskom komisijom radi postizanja saglasnosti u slučaju prigovora. Ukoliko se ne postigne dogovor, predlog VSS se kao takav uključuje u nacrt zakona o budžetu ako je predlog u skladu sa finansijskim okvirom za utvrđivanje troškova", navodi Greko.
Greko primećuje da novi Zakon o VSS predviđa specifičnu proceduru koja garantuje da VSS efektivno učestvuje u određivanju svog budžeta i da ima koristi od budžetske autonomije. Zajedno sa drugim ustavnim i zakonskim amandmanima koji su unapredili operativnu ulogu VSS, ovaj budžetski postupak doprinosi jačanju VSS kao istinskog samoupravnog tela, koje deluje na proaktivan i transparentan način. Ovo je u skladu sa drugim delom preporuke.
Greko zaključuje da je preporuka implementirana na zadovoljavajući način.
Pozicija tužioca
Greko je preporučio promenu sastava Državnog veća tužilaca (DVT), posebno isključivanjem Narodne skupštine iz izbora njenih članova, pod uslovom da značajan deo njenih članova budu tužioci koje biraju njihove kolege i ukidanjem članstva automatski po funkciji predstavnika izvršne i zakonodavne vlasti. Preporučio je i preduzimanje odgovarajućih mera za jačanje uloge DVT kao istinskog samoupravnog tela koje deluje na proaktivan i transparentan način.
Ova preporuka je u Drugom privremenom izveštaju ostala delimično sprovedena: Parlament nastavio da učestvuje u imenovanju nekih članova Visokog saveta tužilaštva (VST), ministar pravde ostao je jedan od članova po položaju. Drugi deo preporuke je ocenjen kao zadovoljavajuće sproveden.
Vlasti Srbije sada saopštavaju da, prema novom Zakonu o VST, Savet ima 11 članova, od kojih su pet javnih tužilaca koje biraju njihovi kolege, a četiri istaknuta pravnika (sa najmanje deset godina iskustva) bira Narodna skupština kvalifikovanom dvotrećinskom većinom sa liste od osam kandidata koju je utvrdio skupštinski odbor nadležan za pravosuđe, navodi Greko.
Vrhovni javni tužilac (izabran kvalifikovanom većinom od tri petine u Skupštini) i ministar pravde ostaju članovi po službenoj dužnosti. Međutim, ministar pravde ne može da glasa u disciplinskom postupku. Predsednik VST se bira na pet godina iz redova članova koje biraju tužioci, a potpredsednik se bira iz redova članova koje bira Narodna skupština, piše u izveštaju.
Sastav Visokog saveta tužilaštva
Greko dalje primećuje da je novim Zakonom o VST-u izmenjen sastav Saveta i da značajan deo njegovih članova (5 od 11) sada čine tužioci koje biraju njihove kolege. Takođe napominje da se četiri člana koje je odredio Parlament biraju drotrećinkom većinom, sa liste od osam istaknutih pravnika koju je formirao relevantni skupštinski odbor, što jača pluralizam mišljenja i obezbeđuje izvesnu depolitizaciju u ovim imenovanjima. Predsednik veća bira se iz reda tužilaca koje imenuju njihovi kolege.
Što se tiče članstva ministra pravde po službenoj dužnosti, Greko napominje da više ne može da glasa u disciplinskim postupcima, što ograničava uticaj izvršne vlasti na javne tužioce. Međutim, ovaj uticaj je i dalje značajan u pogledu imenovanja i unapređenja tužioca, pa čak i kroz njegovo/njeno moguće učešće u disciplinskim postupcima.
Greko pozdravlja ustavne i zakonodavne promene u pogledu sastava VST-a i ovlašćenja ministra pravde u okviru ovog Saveta, čime se ograničavaju rizici od neopravdanog mešanja izvršne i zakonodavne vlasti u tužilaštvo, a zatim doprinosi služe svrsi prvog dela njegove preporuke.
Sporna uloga Skupštine
Međutim, izražava žaljenje što Skupština nastavlja da igra takvu ulogu u imenovanju značajnog dela članova VST-a i što ministar pravde ostaje aktivan član ovog Saveta, što ne otklanja u potpunosti takve rizike, a zatim postavlja pretnje sukoba interesa, korupcije ili drugih pitanja vezanih za integritet. Stoga Greko ne može smatrati da je prvi deo preporuke u potpunosti implementiran, navodi se u izveštaju uz zaključak da je ova preporuka ostala delimično sprovedena.
Poreporučena je reforma procedure za zapošljavanje i unapređenje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, posebno isključivanjem Narodne skupštine iz procesa, ograničavanjem diskrecionog prava vlade i obezbeđivanjem da se odluke donose na osnovu jasnih i objektivnih kriterijuma na transparentan način i da se pozicije javnih tužilaca (tj. šefova kabineta) obavljaju samo na kratak vremenski period.
Greko podseća se da je u Drugom privremenom izveštaju o usklađenosti, ova preporuka ostala delimično sprovedena. Greko je napomenuo da je Skupština isključena iz procesa regrutovanja i unapređenja tužilaca, te da je procedura imenovanja Vrhovnog javnog tužioca, iako ga bira Skupština, u skladu sa svrhom preporuke. Takođe je napomenuo da je period zapošljavanja za prvi mandat ukinut. Međutim, ostalo je da se ojača transparentnost postupka imenovanja i unapređenja tužilaca, a proces za obavljanje funkcije vršioca dužnosti je ostao da se završi.
Vlasti Srbije sada ukazuju da novi Zakon o javnom tužilaštvu ispunjava uslove za imenovanje, uključujući stručnost (posedovanje teorijskih i praktičnih znanja neophodnih za obavljanje funkcije javnog tužioca), kvalifikacije (veštine koje omogućavaju efikasnu primenu specifična pravna znanja u rešavanju javnotužilačkih predmeta) i dostojnost (moralne osobine kao što su poštenje, savesnost, pravičnost, dostojanstvo, svest o društvenoj odgovornosti) – u ranijem zakonu takvi kriterijumi su korišćeni samo za rangiranje kandidata. Novi zakon predviđa zabranu diskriminacije i uvodi javnost konkursa za imenovanje glavnih javnih tužilaca i javnih tužilaca – tu javnost mora da reguliše VST. Odluka o imenovanju mora biti obrazložena i objavljena i na nju je moguće podneti žalbu.
Imenovanja
Vlasti takođe izveštavaju da je VST 19. juna 2023. imenovao 19 glavnih javnih tužilaca – do danas je njih 17 stupilo na dužnost. Dakle, glavni državni tužioci sada svoje poslove obavljaju u 55 javnih tužilaštava. Za preostalih 35 javnih tužilaštava, u kojima su trenutno postavljeni vršioci dužnosti, u toku je javni oglas. U skladu sa novim Zakonom o javnom tužilaštvu (član 41), u javnim tužilaštvima više nema rukovodilaca. Upražnjena radna mesta pokrivaju samo postupajući tužioci, koje imenuje DVT na period od najviše godinu dana.
Greko napominje da je novim zakonodavstvom, posle usvajanja ustavnih amandmana, uvedene odgovarajuće odredbe koje obezbeđuju da se odluke o imenovanju i unapređenju glavnih javnih tužilaca i javnih tužilaca donose na osnovu jasnih i objektivnih kriterijuma na transparentan način. Zajedno sa isključenjem Narodne skupštine iz procedure i ukidanjem procedure izbora za prvi mandat, ovo ograničava diskreciono pravo političke vlasti u imenovanju i unapređenju tužilaca iu skladu je sa svrhom preporuke.
Greko takođe napominje da je nedavno imenovano 19 glavnih tužilaca. Međutim, značajan broj tužilaštava je i dalje zauzet postupajućim tužiocima i ostaje da ih popune tužioci koji će biti imenovani po gore navedenoj proceduri. Sve dok se ova situacija ne razvija, Greko neće moći da smatra da je preporuka u potpunosti sprovedena, odnosno zaključuje da se ona delimično sprovedena.
Ocena rada tužilaca i njihovo smenjivane
Greko je preporučio da se sistem za ocenjivanje rada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca revidira promenom kvantitativnih indikatora i obezbeđivanjem da se kriterijumi za ocenjivanje sastoje uglavnom od kvalitativnih indikatora i ukidanjem pravila da rezultati ocenjivanja koji nisu zadovoljavajući sistematski dovode do otpuštanja, odnosno da treba osigurati da tužioci imaju adekvatne mogućnosti da doprinesu procesu evaluacije.
Podseća se da je u Drugom privremenom izveštaju o usklađenosti ova preporuka ostala delimično sprovedena. Greko je ohrabrio vlasti da efikasno preispitaju sistem za ocenjivanje rada tužilaca, uključujući i rezultate "nezadovoljavajućih" evaluacija, što je omogućeno nedavnim ustavnim amandmanima.
Vlasti Srbije sada izveštavaju da je novim Zakonom o javnom tužilaštvu ukinuto pravilo po kojem nezadovoljavajući rezultati ocenjivanja sistematski dovode do razrešenja javnih tužilaca. Javni tužioci sada mogu biti razrešeni samo kada su pravosnažnom sudskom presudom osuđeni za krivično delo na kaznu zatvora od najmanje šest meseci ili od strane ZKP za teški disciplinski prestup koji ozbiljno šteti ugledu javnotužilačke funkcije i poverenje javnosti u tužilaštvo.
Štaviše, vlasti ukazuju da ova nova zakonska regulativa osigurava da kvalitativni indikatori, koji su navedeni, budu glavni kriterijumi evaluacije u sistemu ocjenjivanja rada tužilaca. Ovi indikatori uključuju stručno znanje i sposobnost njegove primene; sposobnost analitičkog mišljenja, rešavanja pravnih pitanja i donošenja odluka u odgovarajućim rokovima; veštine diskusije i slušanja; sposobnost usmenog i pismenog izražavanja i argumentacije; sposobnost organizovanja i rukovođenja javnotužilačkim radom; kapacitet za preduzimanje dodatnih poslova i obaveza. Kriterijume i pokazatelje za ocenjivanje, kao i način i postupak ocenjivanja rada glavnih javnih tužilaca i javnih tužilaca, bliže uređuje ZKP. Ocenjivanje sada vrši tročlana komisija koju imenuje VST, a na obrazloženu odluku komisije glavni javni tužioci ili javni tužioci mogu uložiti žalbu VST-u.
Greko konstatuje suštinske promene koje je unelo novo zakonodavstvo u pogledu sistema za ocenjivanje rada javnih tužilaca. Pozdravlja ukidanje pravila da nezadovoljavajući rezultati evaluacije sistematski dovode do njihovog otpuštanja. Takođe napominje da su kvalitativni indikatori detaljno navedeni kao glavni kriterijumi za evaluaciju i da je sistem ocjenjivanja ojačan kako bi se osigurao transparentniji i pravedniji proces. Stoga je svrha preporuke uzeta u obzir odgovarajućim merama.
Greko zaključuje da je ova preporuka implementirana na zadovoljavajući način.
